Posted by Koos Seerden on 06/21 at 08:33 AM

‘Appingedam’ als impuls voor nieuw winkelonderzoek

Kunnen er straks supermarkten en modewinkels worden gevestigd op meubelboulevards en in tuincentra? Het beperken van de gebruiksmogelijkheden binnen de bestemming detailhandel in bestemmingsplannen is niet meer vanzelfsprekend, maar blijft vooralsnog onduidelijk.

Ter bescherming van de bestaande detailhandelsstructuur en het beschermen van de vitaliteit van stadscentra worden in Nederland op veel plaatsen de gebruiksmogelijkheden binnen de bestemming detailhandel beperkt. Dit gebeurt op een aantal manieren:

  • op vrijwel alle tuincentra, bouwmarkten, meubel- en sportboulevards ligt een bestemming ‘detailhandel’ die wordt beperkt tot specifieke branches zoals uitsluitend een tuincentrum, uitsluitend een bouwmarkt met een minimale omvang, of uitsluitend winkels in woonartikelen met een bepaalde minimale omvang;
  • In veel centrumgebieden wordt in het bestemmingsplan het maximale aantal supermarkten vastgelegd;
  • In bepaalde winkelgebieden wordt bepaald dat een winkel een bepaalde minimale oppervlakte moet hebben.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van woensdag 20 juni 2018 gesteld dat het feit dat detailhandel - sinds het arrest van het Europese Hof uit januari 2018 – een dienst is en dus onder de Dienstenrichtlijn valt, niet maakt dat er géén beperking kan worden opgelegd aan de gebruiksmogelijkheden binnen deze bestemming.

Deze beperkingen moeten echter wel ‘noodzakelijk’ zijn voor het doel dat wordt beoogd. Bovendien moet de wijze waarop dat gebeurd ‘geschikt’ zijn om het doel te bereiken. Tenslotte moet de maatregel ‘evenredig’ zijn. Daarmee wordt bedoeld dat het beoogde doel niet ook met andere - minder beperkende - maatregelen kan worden bereikt.

Dit lijkt logisch. De praktijk van de winkelplanning en het bestemmen van specifieke detailhandel zoals tuincentra, meubelboulevards en dergelijke is echter anders. Hier worden meestal beperkingen aan het gebruik opgelegd met als enkele onderbouwing de stelling dat dit anders negatieve effecten heeft op het functioneren van  centrumgebieden.

De noodzaak van het door branchebeperking beschermen van het functioneren van centrumgebieden is vanaf nu een 'veronderstelling' en geen vaststaand feit meer!
In het geval van 'Appingedam' wordt volgens de Afdeling aan dit noodzakelijkheidsvereiste voldaan. Maar de Afdeling twijfelt over het antwoord op de vraag of aan de evenredigheidseis wordt voldaan. Bezien moet worden of het beoogde doel niet ook met andere minder beperkende branchering of andere maatregelen kan worden bereikt.

Onderbouwen

De Afdeling geeft in deze uitspraak aan dat het op deze wijze beschermen van centrumgebieden (slechts) gebaseerd is op een ‘veronderstelling’. Voor het eerst stelt de Afdeling dat deze veronderstelling expliciet moet worden onderbouwd. Oftewel: er moet worden aangetoond dat het inderdaad noodzakelijk is voor het betreffende centrumgebied dat er een bepaalde branchebeperking wordt opgelegd.

Die onderbouwing, vindt de Afdeling , moet worden onderbouwd op basis van een (objectieve) analyse met specifieke gegevens (data). Dit lijkt logisch, maar dat is in Nederland tot nu toe niet expliciet gebeurd.

De Afdeling doet in de uitspraak de suggestie om gebruik te maken van resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, en meer specifiek naar onderzoek naar detailhandel in krimpregio’s. Veelal echter is er bij dergelijke onderzoeken het huidige brancheringsbeleid een belangrijke factor, vaak is dit een impliciet uitgangspunt.

Bovendien is het realistisch om te bedenken dat de concurrentie voor centrumgebieden niet alleen meer vanuit winkels op andere plekken komt, maar nadrukkelijk ook vanuit het internet.

In Nederland voeren we al meer dan dertig jaar een relatief consistent beleid, gericht op het beschermen van stadscentra, vooral via branchebeperkingen. Hoe kun je onderbouwen dat dit beleid - voor deze specifieke situatie - noodzakelijk is, wanneer er nauwelijks voorbeelden zijn van situaties waarin dit op grote schaal niet is gebeurd? De Raad van State stelt onderzoekend Nederland daarmee voor een uitdaging.

De vraag wordt bij ‘Appingedam’ gesteld in verband met het beperken van de branches die gebruik mogen maken van een locatie. Hoe doen we dit echter met het beperken van bijvoorbeeld het aantal supermarkten in een gebied of met het vastleggen van een bepaalde minimum of maximale omvang van winkels in gebieden, zonder dat duidelijk wordt dat er dan sprake is van economische ordening? Economische ordening mag niet. Ook niet binnen de huidige praktijk

Anders

Zou het beoogde effect ook niet met minder verstrekkende maatregelen kunnen worden gerealiseerd?

De Raad van State vraagt zich ook af: zou het beschermen of ondersteunen van de vitaliteit van een stadscentrum niet ook op een andere manier kunnen plaatsvinden: ,,evenmin kan worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen branchebeperking niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat dat doel niet met andere , minder beperkende middelen kan worden bereikt.’’

Oftewel: kan objectief worden onderbouwd dat het effect, dat nu wordt beoogd met de branchebeperking, niet op een andere wijze worden bereikt? Ook hier ligt er een uitdaging voor onderzoekend Nederland. We hanteren deze aanpak al meer dan 25 jaar. We hebben ons met z’n allen in die periode nauwelijks of niet afgevraagd of het ook anders kan.
 
Blijven provinciale verordeningen overeind?

Provincies hebben in hun verordeningen expliciete beperkingen voor detailhandel buiten stadscentra opgenomen, zowel naar branches als naar maatvoering van winkels. De provincie Zuid-Holland gaat zelfs zó ver, dat men de verkoop van jacuzzi’s expliciet heeft geregeld en voor bouwmarkten en tuincentra een ondergrens hanteert van 1.000 vierkante meter winkelvloeroppervlakte (wvo). Bij mijn weten is nergens aangetoond wat de noodzakelijkheid is van deze grens. Gaat er bij 900 m² wvo iets mis? Waarom draagt de verkoop van jacuzzi’s niet bij aan het functioneren van een gebied en de verkoop van piano’s wel?
 
Nog geen duidelijkheid – veel bestuurlijke lussen?

Vooralsnog is alleen duidelijk dat er geen vanzelfsprekendheden meer zijn. Er is nog geen echte houvast wat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is toegestaan qua beperking onder de Dienstenrichtlijn en wat niet. Wat zeker is, is dat voor veel, voor bepaalde partijen zeer gunstige locaties, geen adequate onderbouwing van de branchebeperking is gemaakt.

Verloven ingetrokken?!

Voor gemeenten en andere partijen is het zaak om zicht te hebben op welke locaties een detailhandelsbestemming ligt mét een beperking én op welke wijze deze beperkingen zijn geregeld. Voor gemeenten is het van belang het risico te bepalen en na te denken over maatregelen. Marktpartijen kunnen hun kansen in beeld brengen.
Het is raadzaam voor provincies om nog eens naar de verordeningen te kijken. Zijn ze noodzakelijk – evenredig en is de inhoud te onderbouwen? De vraag stellen is…

Vervolgens moet onderzoek worden uitgevonden en getest ter onderbouwing van de beperkingen, zowel naar noodzaak als naar evenredigheid.
 
In het voorgaande hebben we het alleen nog maar gehad over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor de planologische regeling van detailhandel. Er zijn echter meer diensten, waarbij in bestemmingsplannen beperkingen zijn opgenomen, zoals recreatieve dienstverlening (zoals verhuur van recreatiewoningen en horeca) tot persoonlijke dienstverlening (zoals kapsalons) of zakelijke dienstverlening (kantoren).

Voldoende uitdagingen om het sinds jaren relatief standaard winkelonderzoek een nieuwe impuls te geven.

Werk aan de winkel dus, in meerdere opzichten!

Deel deze pagina