Posted by Mark Geerts on 01/31 at 09:34 AM

Dienstenrichtlijn biedt kansen en bedreiging voor lokale winkelstructuur

Nu detailhandel wordt aangemerkt als een ‘dienst’ conform de Europese Dienstenrichtlijn wordt gestreefd naar vrije vestigingsmogelijkheden voor álle winkels, ook in Nederland. Dit gaat volledig in tegen de Nederlandse planningstraditie als het gaat om winkelgebieden. In vele bestemmingsplannen zijn brancheringsbeperkingen opgenomen, maar mag dat nu nog wel? Hoelang zijn deze beperkingen nog houdbaar? Wat betekent dit voor de winkelstructuur in mijn gemeente?
 
Rho adviseurs voor leefruimte is het bureau dat op dit moment middenin de materie staat. Wij hebben in 2013 het bestemmingsplan Stad Appingedam opgesteld, mét brancheringsregels voor de perifere locatie ’Woonplein’. Tegen het vastgestelde bestemmingsplan is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In een tussenuitspraak, na consulatie van het Europees Hof van Justitie, heeft de raad de gemeente Appingedam om n   een  nadere onderbouwing gevraagd. Onlangs is die aanvullende onderbouwing voor de brancheringsbeperking in het bestemmingsplan Stad Appingedam aangenomen door de gemeenteraad van Appingedam.
 
Onderzoek toont aan: brancheringseisen zijn een must voor een duurzame winkelstructuur
Vaak wordt de Dienstenrichtlijn als bedreiging gezien voor de noodzakelijk geachte bescherming van de Nederlandse binnensteden. Dat is naar onze mening slechts een deel van het probleem. Uit onderzoek voor de  casus Appingedam blijkt dat het loslaten van brancheringseisen grotere gevolgen heeft dan tot nu toe gedacht. Naast de negatieve effecten voor binnensteden zal het loslaten van de branchering op perifere locaties leiden tot een verdringing van het huidige (volumineuze) aanbod.
 
Branches zoals mode en supermarkten, die nu nog meestal niet-perifeer zijn toegestaan, kunnen een hogere huur betalen dan het ter plekke gevestigde perifere winkelaanbod. Voor grond- en vastgoedeigenaren is de supermarkt een veel interessantere partij dan de bouwmarkt. De perifere en volumineuze branches - die juist vanwege hun lagere huren in het verleden naar de perifere locaties zijn uitgeweken - worden hier dan  verdrongen en hebben geen goed alternatief. Een mogelijk gevolg is dat weer nieuwe stedelijke gronden moeten worden aangewend voor perifere detailhandel, terwijl het winkelaanbod in veel gemeenten vaak al onder druk staat.
 
Juist om deze ongewenste ruimtelijke effecten over de volle breedte van de Nederlandse  winkelstructuur te voorkomen zijn brancheringseisen noodzakelijk  voor centrumgebieden én voor perifere detailhandelslocaties.
 
Waar moet een branchebeperking aan voldoen in een bestemmingsplan?
Naar aanleiding van onze ervaringen in Appingedam kunnen wij zeggen dat de volgende elementen van belang zijn om een branchebeperking te verantwoorden. Meer nog dan tot nu toe het geval is moeten ruimtelijke overwegingen de boventoon voeren, alhoewel ook het aloude Distributieplanologisch Onderzoek nog steeds zijn waarde heeft om het functioneren te beoordelen.
 
Consistente beleidskeuzes: noodzakelijkheid
Vanuit de gemeente bezien is een consistent ruimtelijke detailhandelsbeleid essentieel. Hierbij is het de vraag wat de gewenste winkelstructuur is en welke ruimtelijke overwegingen hieraan ten grondslag liggen. Het gaat om centrum versus perifeer en boodschappen versus recreatief winkelen. Het antwoord op deze veelomvattende vraag vereist een visie op de totale verzorgingsstructuurstructuur.
 
Voor centrumgebieden strekken dergelijke beleidskeuzen dan ook verder dan alleen de winkelfunctie. Het overige aanbod, waaronder horeca, diensten en cultuur, bepaalt de sfeer, uitstraling en functie van gebieden in hoge mate. Van belang daarbij is ook het (in het verleden gevoerde) beleid en maatregelen die tot nog toe zijn uitgevoerd om dat beleid te ondersteunen. Met consistente beleidskeuzes kan de noodzakelijkheid van een branchebeperking worden aangetoond: is er sprake van een zwaarwegend algemeen belang? Als dat het geval is biedt de Dienstenrichtlijn de mogelijkheid om branchering toe te staan.
 
Draagvlak voor detailhandel: evenredigheid
Ook kwantitatief ligt er huiswerk: wat is de actuele en toekomstige marktruimte? Kunnen er nog winkels worden toegevoegd en wat zijn de gevolgen van een (eventueel ongewenste) uitbreiding van het winkelaanbod? Dit is een vrij uitgebreide cijfermatige exercitie die inzicht verschaft in de vitaliteit en functioneren van de winkelgebieden en in de onderlinge (hiërarchische) verhoudingen.
 
Opheffen van een branchebeperking kan in een bepaalde woonplaats misschien geen problemen opleveren in het geval van ‘mode’, maar wél als het gaat om dagelijkse boodschappen. Uiteindelijk gaat het hierbij niet om het tot op de vierkante meter vastleggen van de marktruimte (economische ordening), maar om het goed in beeld krijgen van het krachtenveld binnen de retail-structuur om zo op verzorgingsfunctie te kunnen sturen.
 
Met een goede analyse van het draagvlak voor winkels kan de evenredigheid van een brancheringsbeperking worden aangetoond: gaat deze niet verder dan nodig is en zijn er geen andere, minder beperkende maatregelen denkbaar?
 
Hierbij moet worden opgemerkt dat iedere regio in Nederland anders functioneert. De bevolkingsontwikkeling, de opbouw van de winkelstructuur en de dynamiek in het algemeen kunnen behoorlijk verschillen. Gedegen, lokaal onderzoek is van groot belang bij het opstellen van  nieuwe ruimtelijke visies. Beschikbaar koopstromenonderzoek kan daarbij een hulpmiddel zijn om het functioneren van winkelgebieden in kaart te brengen.
 
Wat betekent de Dienstenrichtlijn voor onze winkelcentra?
Rho adviseurs ondersteunt de gemeente Appingedam in de beroepsprocedure bij de Raad van State tegen het bestemmingsplan Stad Appingedam. Naar aanleiding hiervan werken wij op dit
moment samen met Bureau Stedelijke Planning en Locatus aan de handreiking ‘Hoe om te gaan met de Dienstenrichtlijn?’ Deze zal in de loop van dit jaar vrij beschikbaar komen. Toch kan het al zin hebben om een quickscan  te laten uitvoeren naar de sterke en (vooral) zwakke punten van uw bestemmingsplannen, winkelstructuur en -beleid. Dit biedt u de mogelijkheid om onderbouwd een voorbereidingsbesluit te nemen en aanvullend beleid op te stellen om zo eventuele problemen te voorkomen.
 

Risico inventarisatie Dienstenrichtlijn (Ridr)
Wilt u weten of de bestemmingsplannen in uw gemeente voldoen aan de Europese Dienstenrichtlijn? Neem dan contact op met ons. Wij kunnen vrij snel een Risico inventarisatie Dienstenrichtlijn (Ridr) uitvoeren voor al uw bestemmingsplannen.


Voor nadere informatie kunt u contact opnemen met onze adviseurs Mark Geerts en Remko Bak.
 

Deel deze pagina

‚Äč