Het Rijk bepaalt de richting – Van globale koers naar keuzes in het landelijk gebied

De koers voor het landelijk gebied wordt concreter. De basis hiervoor ligt in het huidige coalitieakkoord, recent geconcretiseerd in voorstellen vanuit het ministerie van LVVN. Daarmee staan gemeenten en provincies voor een complexe opgave: wat betekenen de landelijke keuzes op gebiedsniveau?

Het kabinet combineert landelijke reductiedoelen met een gebiedsgerichte aanpak rond kwetsbare Natura 2000-gebieden. Provincies krijgen een centrale rol bij de uitwerking daarvan. Het kabinet heeft aangekondigd de gebiedsgerichte aanpak vanaf 2026 gefaseerd uit te rollen, te beginnen in minimaal vijf prioritaire gebieden.

Gemeenten en provincies moeten keuzes maken in gebieden waar de ruimte schaars is. Dit levert regelmatig spanning op. Rond Natura 2000-gebieden is stikstofreductie nodig om natuurherstel mogelijk te maken, terwijl agrarische bedrijven duidelijkheid willen over hun ontwikkelruimte. Ook vragen maatregelen voor waterkwaliteit, waterberging en een klimaatbestendige inrichting steeds vaker om aanpassingen in het landgebruik. Tegelijkertijd blijven er ambities voor woningbouw, bedrijvigheid, duurzame energie en recreatie. Juist in het landelijk gebied komen diverse conflicterende belangen samen en moeten keuzes worden gemaakt over wat waar nog mogelijk is.

De echte uitdaging ontstaat wanneer al deze doelen in hetzelfde gebied samenkomen. Het is niet altijd haalbaar om ieder beleidsdoel apart te realiseren. De crux is om diverse beleidsdoelen in samenhang met elkaar realiseren. Om dit te bereiken moeten partijen samenwerken en de kansen van een integrale aanpak benutten.

Een grens is op een kaart relatief eenvoudig te trekken. Maar een gebied houdt niet op bij die lijn. Binnen en rond een zone liggen woningen en (al dan niet agrarische)  bedrijven en vinden allerlei activiteiten plaats. Ook de ruimtelijke gevolgen van maatregelen stoppen niet bij de grens van een zone.

Een van de door het Rijk voorgestelde oplossingen is het verplaatsen van bedrijven uit deze zones. Maar om een agrarisch bedrijf te kunnen verplaatsen, moet er elders ook ruimte zijn. Zowel in het kader van stikstof als vanuit andere ruimtelijke en milieukundige aspecten. Verder moeten we ook de menselijke kant niet vergeten: het gaat niet alleen om het verplaatsen van een bedrijf, maar vaak ook om het verplaatsen van een familie. Een familie die vaak al generaties met een plek is verbonden.
 
Daarnaast spelen er andere vragen die bij het instellen van een zone rondom Natura 2000-gebied naar boven komen. Extensivering vraagt om extra grond. Natuurherstel kan ingrijpen in het watersysteem. En wanneer agrarische bebouwing vrijkomt, ontstaat onmiddellijk een volgende ruimtelijke vraag: welke functie is daar wenselijk en mogelijk?

Juist daar ligt een belangrijke opgave voor provincies en gemeenten. Het risico bestaat dat stikstof, water, natuur, landbouw, woningbouw en andere ruimtelijke ontwikkelingen ieder vanuit hun eigen beleidsdossier worden benaderd. Maar uiteindelijk concurreren ze om dezelfde ruimte.

De vraag is daarom niet alleen: welke maatregelen moeten we uitvoeren? Minstens zo belangrijk is: welke ontwikkeling willen we in dit gebied mogelijk maken, wat betekent dit voor de mensen die in het gebied wonen en werken en welke keuzes zijn daarvoor nodig?

Het antwoord zal per gebied verschillen. De vraag over de transitie van het landelijk gebied moet integraal worden benaderd, waarbij er aan de hand van het gebied ook keuzes zullen moeten worden gemaakt over wat prioriteit krijgt.

In het ene gebied kan toekomstbestendige landbouw een belangrijk uitgangspunt zijn. Elders kunnen natuur- en waterherstel een grotere verandering van het grondgebruik vragen. Rond dorpen kunnen juist combinaties ontstaan tussen wonen, landschap, recreatie en agrarische functies.

Dat maakt kennis van het gebied essentieel: van de fysieke omstandigheden én van ondernemers, bewoners, lopende initiatieven, eigendomssituaties en bestuurlijke ambities.

Gemeenten en provincies kunnen onderscheid maken tussen keuzes die zij nu al kunnen voorbereiden en keuzes waarvoor eerst meer duidelijkheid nodig is. Welke ontwikkelingen gaan het gebied vrijwel zeker beïnvloeden? Waar komen bestaande opgaven nu al samen? Welke lopende projecten kunnen hierdoor worden geraakt? En waar liggen kansen om verschillende doelen te verbinden?

Door dat onderscheid vroeg te maken, ontstaat handelingsruimte. Niet door vooruit te lopen op beleid dat nog niet vaststaat, maar door ervoor te zorgen dat toekomstige keuzes niet los van elkaar hoeven te worden gemaakt. Hiernaast kan er dan ook sneller worden ingespeeld op nieuwe keuzes van de andere stakeholders.

Het vertalen van landelijke beleidsontwikkelingen naar concrete beleidskeuzes kunnen gemeenten en provincies doen door het doorlopen van de volgende vier stappen:

Alle belangen in een gebied moeten in samenhang worden bekeken. Daarbij gaat het niet alleen om de omgeving van stikstofgevoelige natuurgebieden, maar ook om de landbouwstructuur, bodem en water, natuurdoelen, woningbouw, energie, recreatie, infrastructuur en andere ruimtelijke opgaven. Juist waar deze belangen elkaar raken of overlappen, worden de belangrijkste gebiedsvraagstukken zichtbaar.

Niet elke stapeling van functies leidt tot een knelpunt. Opgaven kunnen elkaar ook versterken. Zo kunnen natuur- en waterherstel onderdeel zijn van een bredere gebiedsontwikkeling, kan vrijkomende agrarische bebouwing nieuwe kansen bieden en kan een veranderende landbouwstructuur aanleiding zijn om grondgebruik en landschappelijke kwaliteit opnieuw te bezien. De vraag is daarom niet alleen waar ruimteclaims met elkaar concurreren, maar vooral waar één ruimtelijke ingreep meerdere doelen tegelijk kan ondersteunen.

Niet alle keuzes hoeven direct te worden gemaakt. Sommige ontwikkelingen kunnen nu al in gang worden gezet, omdat zij onder verschillende toekomstscenario’s wenselijk zijn. Andere ontwikkelingen zijn juist sterk afhankelijk van de nadere uitwerking van Rijks- of provinciaal beleid. Door dit onderscheid expliciet te maken, ontstaat een gebiedsperspectief dat richting geeft aan toekomstige ontwikkelingen, zonder deze nu al onnodig vast te leggen.

Na het doorlopen van bovenstaande stappenkomt de keuze voor het juiste instrument in beeld. Welke ambities vragen om een plek in de omgevingsvisie? Biedt een programma meerwaarde om doelen, maatregelen en uitvoering met elkaar te verbinden? Welke onderdelen vragen uiteindelijk om juridische borging in het omgevingsplan? En waar is vooral een gebiedsproces nodig, samen met ondernemers, inwoners, grondeigenaren en andere betrokkenen?

De Omgevingswet biedt voor elk van deze opgaven passende instrumenten. Het vertrekpunt is echter niet het instrument, maar de gewenste ontwikkeling van het gebied.

Dat het concretiseren van nationale beleidskeuzes voor het landelijke gebied geen theoretische opgave meer is, blijkt uit verschillende gebiedsgerichte programma’s en visies die inmiddels in uitvoering zijn. Op de Veluwe werken overheden samen aan opgaven rond natuur, water, bodem en stikstof. Ook in De Peel wordt ingezet op een integrale aanpak waarin natuur, landbouw, leefbaarheid en economie in samenhang worden bekeken.

Uit deze voorbeelden volgt dat de ontwikkeling van het landelijk gebied niet kan worden gerealiseerd vanuit één overheid, één beleidsveld of één instrument. Succes vraagt om een combinatie van ruimtelijke keuzes, inhoudelijke kennis, juridische verankering en een zorgvuldig proces met betrokken partijen. Juist in die samenhang ontstaat een aanpak die uitvoerbaar en toekomstbestendig is.

Voor gemeenten hoeft de eerste stap niet direct te bestaan uit een nieuwe omgevingsvisie, een programma of een wijziging van het omgevingsplan. Veel belangrijker is eerst inzicht te krijgen in de manier waarop landelijke en provinciale ontwikkelingen doorwerken in de bestaande gebiedsopgaven.

Daarbij stellen wij drie vragen centraal:

Deze vragen leveren niet direct alle antwoorden op. Ze maken wel zichtbaar waar de komende jaren de belangrijkste ruimtelijke afwegingen moeten worden gemaakt en waar kansen en knelpunten zich kunnen voordoen.

Deze eerste analyse maakt zichtbaar welke ontwikkelingen op het gebied afkomen en waar keuzes nodig zijn. Van daaruit kan gericht worden gewerkt aan een samenhangend en uitvoerbaar gebiedsperspectief.

Rho Adviseurs kan daarbij ondersteunen. We combineren kennis van ruimtelijke ordening en omgevingsrecht met expertise in de agrarische sector, landschap, natuur en milieu. Zo brengen we opgaven en belangen bij elkaar en vertalen we beleid naar keuzes die passen bij het gebied.

Landelijke en provinciale besluiten geven voor een belangrijk deel de richting. De praktische uitwerking krijgt vorm in het gebied zelf.

Wilt u naar aanleiding van dit artikel sparren over de mogelijkheden in uw landelijk gebied? Neem contact op met één van de specialisten buitengebied.