Beelden © Dennis Wisse Redactie Herman te Pas
De Omgevingswet gaat een enorme impact hebben op de supermarktbranche. Dat stelt Tommy Walvius, projectleider planvorming en retail bij Rho Adviseurs. Distrifood interviewde Tommy over de gevolgen van de nieuwe monsterwet. 'Supermarktketens moeten écht keuzes gaan maken.'
Tientallen wetten en honderden regels rond het indelen van de ruimte in Nederland zijn gebundeld in één nieuwe wet: de Omgevingswet, geldig sinds 1 januari 2024. ‘26 wetten, 51 maatregelen van bestuur en 75 ministeriële regelingen in één megawet’, vat Walvius het samen. Stip aan de horizon: vóór 2032 moet iedere gemeente een omgevingsplan klaar hebben dat alle bestemmingsplannen vervangt en in lijn ligt met deze Omgevingswet. Tussen 1 januari 2024 en 2032 gaat er binnen de grenzen van iedere gemeente dus heel wat gebeuren. Zeker voor supermarkten. Maar daarover later meer.
Over Rho Adviseurs
‘Rho Adviseurs is een ruimtelijk adviesbureau. Wij zijn een partij die tussen ondernemers, bijvoorbeeld supermarkten, en gemeenten staat. Kijken hoe de belangen van beide partijen op elkaar afgestemd kunnen worden voor de invulling van een ruimte.’
‘Openen supermarkt kost gemiddeld 7 tot 8 jaar’
Zijn werk wordt volgens Walvius met de jaren complexer. ‘Kijk alleen al naar de maatregelen rond stikstof. Om die reden werken we veel samen met specialisten op allerlei gebieden. Niet alleen stikstof, maar ook bijvoorbeeld verkeer en retailmanagement.’ Vooral in de supermarkten gaan veel uren zitten. ‘De supermarktbranche is en blijft een heel bijzondere wereld. Als ik zie wat er allemaal moet gebeuren voor een uitbreiding van 200 meter voor één winkel. Wil een zorgcentrum uitbreiden, hebben ze acht weken later een vergunning. Het openen van een nieuwe supermarkt kost gemiddeld 7 tot 8 jaar. Je moet dat niet te vaak tegen jezelf zeggen, want dan realiseer je pas hoe intensief zo’n traject is. Wachten tot het broedseizoen voorbij is, of het vleermuisonderzoek is afgerond. Het is een proces van hollen en stil staan.’
Wat is het doel van de Omgevingswet?
‘Jaren geleden is besloten om de wetten rond omgevingsrecht te vereenvoudigen. Niet langer een groot aantal bestemmingsplannen waar steeds weer aan kan worden gesleuteld, maar een gemeente-dekkend plan. Een plan waarbij alle oude ruimtelijke regels als het ware worden strakgetrokken. Maar waar ook regels rond milieu en de verordeningen een plaats in moeten krijgen. Alle regels rond het gebruik van de ruimte in één wet en in één omgevingsplan. De Omgevingswet is de grootste wetswijziging in jaren.’
Iedere gemeente trekt dus zijn eigen plan. Wordt dat een nieuwe lappendeken over Nederland?
‘Uitgangspunt van de Omgevingswet was dat – in tegenstelling tot de bestemmingsplannen – niet werd voorgeschreven hoe dit omgevingsplan moet zijn opgebouwd. Er is geen standaard voorgeschreven. Dat maakt dat iedere gemeente dus haar eigen koers kiest, waar die op wil gaan toetsen, en wat belangrijk is. Vóór 2032 moet dit omgevingsplan bij iedere gemeente op tafel liggen. Dat betekent ook een hele nieuwe systematiek van regelen en daar gaan sommige mensen van in de stress raken. Hoe moeten we het omgevingsplan in een specifieke gemeente lezen? Dat kan heel vervelend zijn als je honderden supermarkten hebt in Nederland. Je moet in iedere gemeente uitzoeken wat wáár mag en hoe je dat in die gemeente geregeld moet krijgen. Wij zeggen dan ook tegen supermarkten: Let op, iedere gemeente gaat haar eigen manier zijn omgevingsplan maken, dat gaat wat betekenen.’
En er zijn tijdelijke regels die voor het hele land gelden.
‘Ja, in het nieuwe omgevingsplan moet ook een bruidsschat van het Rijk worden verwerkt. Dat zijn de rijksregels over bijvoorbeeld milieu, die worden overgedragen naar de gemeente. Die ze vervolgens, binnen bepaalde grenzen, mag aanpassen. Of plaatselijke verordeningen. Hoe gaan we om met alcohol op straat, met coffeeshops, met standplaatsverordeningen? Ook dat moet je integreren in dit omgevingsplan. Gemeenten en waterschappen kunnen zelf een afweging maken hoe ze deze onderwerpen willen regelen.’
Wat betekent dit voor supermarkten?
‘Supermarktketens moeten zich realiseren dat alle regelingen voor supermarkten opnieuw geschreven gaan worden. Er komt voor de hele gemeente één regeling voor supermarkten. Dat betekent dat ze straks bij alle gemeenten het omgevingsplan moeten gaan checken om er achter te komen wat die regeling is en wat de consequenties zijn. En dat zal een flinke puzzel worden. Hoe krijg ik ontwikkelingen vergund? Wat is er planologisch mogelijk? Als je honderden winkels hebt, kun je er een fte op zetten om hele dag te checken wat dit gaat betekenen voor je winkels.’
En wat betekent dit voor de supermarktbranche als geheel?
‘De Omgevingswet gaat grote gevolgen hebben voor de onderkant van de markt. Iedere gemeente had verschillende bestemmingsplannen en het kan zijn dat deze al jaren niet meer zijn gewijzigd. Hierdoor zijn verschillen ontstaan. In de ene wijk wordt een supermarkt bijvoorbeeld aangeduid als ‘supermarkt’ en in een andere wijk valt het onder detailhandel. Of dat er verschillende eisen gelden voor de omvang van de winkel. Met een omgevingsplan wordt alles strakgetrokken, door heel de gemeente.’
‘Een maximum voor het aantal supermarkten of meters gaat dan overal gelden in de gemeente. Ik verwacht dat menig winkel gaat uitbouwen naar dit maximum. Dat betekent iets voor kleine winkels. We zien nog wel eens maatschappelijke combinaties waarin buurtbewoners zeggen ‘we gaan de winkel met de buurt aansturen’. Ik vraag me af hoe toekomstbestendig dat nog is in een tijd van veranderende consumentenvoorkeuren, toenemende schaalvergroting en een Omgevingswet die ons dwingt om anders na te denken over de inrichting van de ruimte.’
Kunt u de gevolgen van een omgevingsplan schetsen aan de hand van een plaats?
‘Laat ik Den Helder als voorbeeld noemen. Daar heb je aparte regels voor supermarkten in de periferie, voor supers in het centrum, voor detailhandel, en regels waardoor ook flitsbezorging mogelijk is. En een plaats als Julianadorp, eveneens in de gemeente Den Helder, heeft ook weer zijn eigen regels. Dit is in de loop der jaren zo gegroeid. Al die lappendekentjes worden straks als het ware samengevoegd tot één regeling. Dat dwingt tot keuzes maken. Uitzonderingsregels, bijvoorbeeld Albert Heijn mag groter zijn dan de Jumbo, zijn dan nog moeilijk te motiveren.’
Wat ziet u in Den Helder precies?
‘Ik zie in de plaats Den Helder een heldere structuur met winkelcentra met één, twee en zelfs wel drie supermarkten. Ik zie ook een aantal winkels heel dicht bij elkaar zitten. En ik zie een supermarkt van 1.700 m² wvo, maar ook een winkel van 600 m². Ook binnen één winkelcentrum zie je verschillen: Een Lidl van maximaal 1.100 m² wvo en een Vomar van 1.600 m² wvo. Welke regels gaan er gelden voor het maximum aantal meters en gaat iedereen dan uitbreiden? Mogen er straks per wijk of winkelcentrum maar twee supermarkten bestaan? Gaat Den Helder in het omgevingsplan vermelden dat ‘binnen een winkelcentrum alles detailhandel is’, of krijgen supermarkten een aparte status? En wat is een supermarkt? Is een Budgetfood, Sahan of Tanger ook een supermarkt? Het gaat om essentiële keuzes van gemeenten voor de bedrijfsvoering van supermarkten, waarbij het de vraag is of de gemeenteambtenaar die de regeling gaat maken de consequenties overziet.’
Verwacht u dat omgevingsplannen door het land heen flink van elkaar verschillen?
‘Iedere gemeente maakt een eigen plan en regels, maar kan ook andere accenten leggen. Het omgevingsplan kan in iedere gemeente anders zijn opgebouwd, maar ook andere inhoudelijke accenten krijgen. Een gemeente kan het omgevingsplan bijvoorbeeld volledig ophangen aan het thema gezondheid. Of klimaatverandering, of mobiliteit. Dat zal ook leiden tot andere eisen voor de voorzieningen en het winkelbestand.’
Verschillende supermarktondernemers zijn druk bezig met uitbreiden en zitten in het vastgoed. Hoe kijken zij hiernaar, denkt u?
‘Supermarktondernemers hebben allemaal een eigen belang. Ik ben heel benieuwd naar de participatierondes waarbij inwoners, en dus ook supermarktondernemers, worden betrokken bij de ontwikkeling van het omgevingsplan. Dat wordt een moeilijk proces, want ga voor al die ondernemers, die elkaar de tent uitvechten, maar eens één duidelijke regeling maken. En let op: alle regels voor alle activiteiten in de ruimte worden tegelijk aangepast. De participatie zal dus in veel gevallen verstopt zitten in een algemeen plan, waarbij gemeenten proberen zaken beleidsneutraal over te zetten. Bij het straktrekken van de verschillende regelingen zal dat niet gaan. Niet alleen de regelingen voor supermarkten worden strakgetrokken, maar ook die voor geluid, het kappen van bomen et cetera.’
Europese wetgeving, speelt dat ook nog een rol?
‘Zeker weten, bijvoorbeeld de Dienstenrichtlijn. Het Europese Hof heeft een aantal jaren geleden gezegd: Detailhandel is een dienst. Als je vestigingsbeperkingen oplegt aan supermarkten, moet je de noodzakelijkheid daarvan kunnen motiveren. Door de systematiek van bestemmingsplannen was het effect van deze uitspraak beperkt. Ik ben benieuwd wat het effect van gelijke regels is binnen een gemeentedekkend omgevingsplan. Ik vermoed dat deze Dienstenrichtlijn nog een groot effect gaat hebben op de omgevingsplannen.’
U heeft het over een ‘perfect storm’ waarin supermarkten terechtkomen.
‘Je hebt enerzijds supermarkten die groter willen worden en aan de andere kant wet- en regelgeving die dwingt tot een gelijk speelveld. Een omgevingsplan kan dus ambities en groei van supermarkten inperken, alleen zal dat nog moeten blijken. Tegelijk is er de groeiende regelgeving op allerlei fronten, denk aan stikstof, en moeten verschillende nationale en Europese wetten worden geïntegreerd in een omgevingsplan.’
‘We hebben het ook gehad over de onderkant van de markt. Het maatschappelijk belang van supermarkten om de leefbaarheid van kleine kernen intact te houden, wordt steeds belangrijker. Ruimte voor economie komt steeds hoger op de agenda. Een gemeente moet zich bijvoorbeeld afvragen: ‘Moet een winkel wel in een centrum zitten waar die niet kan uitbreiden, of maken we plaats voor een supermarkt tussen twee dorpen in, met ruimte voor uitbreiding.’ Als we nu geen duurzame, toekomstbestendige keuzes maken loopt de markt vast. Samen met het platform Supermarkt & Ruimte zeggen wij dan ook: Verbinding tussen markt en overheid is noodzakelijk om deze perfect storm uit te laten waaien in een nieuwe fijnmazigheid van de boodschappenstructuur.’
Noem nog eens een voordeel van de Omgevingswet.
‘De discussie over future proof supermarktplanning zal op gang komen. We zijn heel erg bezig geweest met instandhouding, met de vertrouwde buurt- en wijkstructuren overeind te houden. Alleen zitten veel wijken en buurten inmiddels op slot. Geen plek meer voor bevoorrading, te weinig parkeerplekken. Door de omgevingsplannen kunnen we de hete aardappel niet meer doorschuiven, moeten we keuzes maken en gaan we hopelijk naar betere alternatieven kijken voor dit soort issues.’
Is dit verhaal inmiddels doorgedrongen bij de hoofdkantoren?
‘Dit verhaal hebben wij vorig jaar neergelegd bij de supermarktketens. En ja, het kost best veel energie om de gevolgen door te laten dringen. Wat de wet precies gaat betekenen, zal ook mede afhangen van rechtszaken. Er is nog geen jurisprudentie. De Dienstenrichtlijn en het omgevingsplan vormen kaders, maar het moet nog blijken wat er precies allemaal gaat veranderen en hoe ver je als bedrijf kunt gaan.’
Is de ene formule er meer mee bezig dan de ander?
‘Het begint langzaam op gang te komen. Ook omdat de consequenties, we hebben het over 2032, nog niet heel urgent zijn. Wij worden wel door hoofdkantoren gevraagd wat ze nu al kunnen doen. En ja, er zijn formules die er nu al echt actief mee bezig zijn. Alleen let wel, het wijzigen van één bestemmingsplan kostte al jaren. Als we de goede regelingen in 2032 in het omgevingsplan voor de hele gemeente willen krijgen, moeten we er nu aan gaan werken.’
Kan de nieuwe wet ook betekenen dat bestaande supermarkten gedwongen zijn om het oppervlak te verkleinen?
‘Nee, dat zal niet gaan gebeuren. Wat wel gebeurt is dat men zich over bestaande winkels achter de oren gaat krabben. Stel een bestaande supermarkt is 1.700 m² en de gemeente bepaalt ‘vanaf nu geldt maximaal 1500 m2 voor iedereen’. Dan behoudt die winkel gewoon het metrage van 1.700 m². Op het eerste gezicht een voordeel ten opzichte van de concurrentie, maar er is ook een nadeel. Voor de winkel is er immers geen ruimte meer voor uitbreiding, waar men voor de lange termijn misschien wel op had gerekend. Tegelijk mogen beduidend kleinere winkels groeien naar 1.500 m².’
Veel is nog in het ongewisse. Zorgt die onzekerheid er ook voor dat de vastgoedtakken van formules nu even op de rem trappen?
‘Nee, dat verwacht ik niet. De opportunistische gedachte blijft: die winkels moeten gewoon groter. Naar het maximale, blijf jagen. Dat zit er nu eenmaal in. Maar let wel, als de concurrent door het nieuwe gemeentedekkende plan plotseling toch kan uitbreiden, en jij hebt nét fors geïnvesteerd in je eigen winkel, is dat een hard gelag. Tegelijk creëer je een gelijk speelveld en concurreer je meer dan ooit op de kracht van de formule. Voorbeeld: In een kern met 10.000 inwoners is er ruimte voor twee supermarkten. De één mag vanwege het bestemmingsplan maar 1.100 m² groot zijn en de ander 1.600 m². Dat maakt verschil in de beleving van de consument. En dat gaat dus veranderen door het nieuwe gelijke speelveld. Wij verwachten dat formules nu veel meer keuzes gaan maken.’
Vindt u het een goed idee, die Omgevingswet?
‘De versimpeling van al die wetten en meer mogelijkheden voor gemeenten om hier een eigen invulling aan te geven is in de basis een goed idee. Alleen je hebt bij een nieuwe wet wel uitvoeringsproblemen en een aanloopfase. Ontwikkelingen krijgen we vergund en ook het planologisch mogelijk maken lossen we wel op. Maar iedereen moet er nog aan wennen. Het zal nog wel wat jaren duren voordat we alles goed onder de knie hebben.’
Verwacht u een golf aan vergunningsaanvragen voor supermarkten, voordat de nieuwe regels gelden?
‘Ja, dat hebben we ook gezien bij de overgang naar de Omgevingswet op 1 januari 2024. Het laatste halfjaar werd iedereen gillend gek. De hoeveelheid aanvragen, nog onder de oude regels, was groot. Maar dat heb je altijd in de aanloop naar nieuwe wetgeving.’
Heeft u een tip voor zowel de franchisers als de hoofdkantoren?
‘Goed nadenken en goed communiceren. De Omgevingswet is ook voor een gemeente nieuw. Je kunt als onderneming heel chagrijnig gaan doen en denken ‘wat gebeurt mij nou allemaal’. Echter gemeenten hebben er ook mee te dealen. Bedenk dat voor ons de regeling van supermarkten heel belangrijk is en nauw luistert, maar dat deze regeling voor de ambtenaren die het omgevingsplan maken slechts één van de honderden of duizenden zaken is die tegen het licht gehouden moeten worden.’
‘Hierin ligt een kans. Supermarkten kunnen zelf goed nadenken waar je als onderneming naar toe wil en gemeenten “helpen” met het nadenken over een regeling en randvoorwaarden. Wanneer dat goed en redelijk is, hoeven gemeenten het zelf niet te bedenken. Dat scheelt werk voor beiden. Probeer proactief te zijn. Het omgevingswetinstrument wat de detailhandelsvisies vervangt heet ‘programma’. Daar moet je op gaan letten. Over een programma moet participatie plaatsvinden. Grijp daar ook je kans.’
Tot slot, waar bent u het meest benieuwd naar? Wat gaat spannend worden?
‘Hoe deze nieuwe fijnmazigheid voor supermarkten in planregels wordt vertaald. Of er foutjes gemaakt gaan worden. We hebben vaak genoeg gezien dat supermarkten op plekken komen waarvan het bestemmingsplan eigenlijk zegt ‘locatie voor een bouwmarkt’. En in die zin dus ongewenst. Als een gemeente in het nieuwe omgevingsplan zegt ‘we plakken op alle retail detailhandel’, is de kans op foutjes groot. Daar zit een risico. Als jij je supermarkt recent met een godsvermogen hebt uitgebreid en plots maakt een nieuw omgevingsplan ruimte voor een grote supermarkt op een aanpalend bedrijventerrein, dan heb je een probleem.’
‘En spannend wordt het ook voor de vastgoedbelegger, die nu nog ‘bovenop de rots zit’ en naar zijn mooie winkelcentrum kijkt. Als een nieuw omgevingsplan straks bijvoorbeeld ruimte geeft voor meer winkels op meer plekken, doet dat iets met de klantenstroom in jouw winkelcentrum. Wat vervolgens ook weer gevolgen gaat hebben voor de huursommen. Ondernemers gaan in dat geval zeggen: ‘Ik was de grootste, maar ik weet niet of deze huurprijs nu nog te rechtvaardigen is’. Indirect daalt dan ook de waarde van je vastgoed, het worden dus spannende tijden.’
Dit interview verscheen op 11 augustus 2025 als publicatie op Distrifood.