De reis naar het omgevingsplan (Stap 7) – gemeentelijke verordeningen

Op het moment van in werking treden van de Omgevingswet heeft elke gemeente van rechtswege het tijdelijke omgevingsplan. Deze bestaat uit de geldende bestemmingsplannen, beheersverordeningen, uitwerkings- en wijzigingsplannen, exploitatieplannen, inpassingsplannen, bodemkwaliteitskaarten en de bruidsschat van het Rijk.
Voor een drietal gemeentelijke verordeningen geldt dat zij (deels) deel uitmaken van het tijdelijke omgevingsplan. Hierbij gaat het om de regels over:

Voor de regels uit de overige gemeentelijke verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving, geldt dat gemeenten tot 31 december 2029 de tijd hebben om deze over te brengen naar het omgevingsplan.

Maar hoe bepaal je nu welke regels een plek moeten krijgen in het omgevingsplan?

De VNG en BZK hebben samen met De Publieke Zaak en Rho Adviseurs hiervoor de handreiking ‘Verordeningen en het omgevingsplan’ opgesteld.
In deze handreiking is een stroomschema opgenomen aan de hand waarvan de gemeentelijke verordeningen beoordeeld kunnen worden.

Met het doorlopen van het stroomschema kunnen de regels uit de gemeentelijke verordeningen worden onderverdeeld in drie categorieën:

Regels die vallen in deze categorie MOGEN NIET worden opgenomen in het omgevingsplan. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt in:

Regels die in deze categorie vallen moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. Hiervoor zijn verschillende grondslagen te vinden in de Omgevingswet:

Tot slot zijn er nog artikelen uit de lokale verordeningen die vallen in de ‘mag’-categorie. Hierbij gaat het over gevolgen voor de fysieke leefomgeving die voortvloeien uit:

Hierbij gaat het bijvoorbeeld om regels die gesteld zijn op grond van artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo.
Bij deze categorie moet de gemeente een keuze maken waar de desbetreffende regel wordt opgenomen.

Wil de gemeente deze regels opnemen in het omgevingsplan
óf blijven deze regels in de verordening staan?

Eén van de mogelijkheden is het opstellen van een Verordening fysieke leefomgeving (VFL). Hierbij gaat het om een lokale verordening waarin alle regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Deze verordening wordt vastgesteld en bestaat de komende jaren naast het tijdelijke omgevingsplan.
Bij het opstellen kan worden gekozen voor een bundeling van de bestaande artikelen om deze, in een latere fase, te herschrijven als basis voor toepasbare regels. Een voorbeeld van deze werkwijze is de Verordening fysieke leefomgeving die inmiddels door onder andere de gemeenten Deventer, Leiden of Meppel zijn opgesteld. Dit noemen we een Verordening fysieke leefomgeving ‘oude stijl’.

Voordelen: Dit is een overzichtelijke manier van werken. De VFL bestaat de komende jaren, net als de andere lokale verordeningen, naast het omgevingsplan. Zodra het omgevingsplan voor de hele gemeente klaar is, moeten de artikelen uit de VFL worden overgezet naar het omgevingsplan.

Nadelen: Bij de VFL moet na het integreren hiervan in het omgevingsplan nog wel een slag worden gemaakt in het herschrijven van de artikelen, zodat deze in de structuur en systematiek van het omgevingsplan passen. De regels moeten worden gekoppeld aan deelgebieden en geannoteerd.
Door het maken van een VFL en deze in te voegen op het moment dat het omgevingsplan voor de gehele gemeente van toepassing is, worden de regels betrekkelijk laat toegevoegd. Zij maken de eerst komende tijd geen deel uit van het omgevingsplan en zijn dan ook niet digitaal raadpleegbaar in het DSO. 

Voordelen: Deze manier van het implementeren van de regels heeft als voordeel dat de regels uit de lokale verordeningen gebiedsgewijs toegevoegd worden aan de deelomgevingsplannen of het omgevingsplan. De regels worden op die manier gelijk onderdeel van de deelomgevingsplannen of het omgevingsplan en zijn direct digitaal raadpleegbaar. Ook kunnen ze goed op maat worden gemaakt voor het betreffende deelgebied.

Nadelen: Een nadeel van deze benadering is dat de regels uit de lokale verordeningen versnipperd van toepassing zijn. Een deel van de regels is vanaf inwerkingtreding opgenomen in het tijdelijke omgevingsplan.
Daarnaast gelden de lokale verordeningen voor die gebieden waarvoor het tijdelijke omgevingsplan nog niet is gewijzigd. Voor de gebiedsontwikkelingen waar een wijziging van het tijdelijke omgevingsplan wordt gemaakt, vallen de regels uit de lokale verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan. Daarbij geldt dat de lokale verordeningen elke keer moeten worden aangepast, indien voor een deelgebied het omgevingsplan wordt gewijzigd. De gemeente kan er wel voor kiezen om de bouwsteen alleen aan te haken bij grotere gebiedsontwikkelingen of de deelgebieden waarvoor straks een omgevingsplan wordt gemaakt.
Het is beter om deze regels buiten beschouwing te laten bij kleine ontwikkelingen, anders ontstaat er een versnippering aan regelgeving.

Deze manier van implementatie kan vorm worden gegeven door een extra hoofdstuk toe te voegen aan het omgevingsplan óf door de regels uit de verordeningen in te passen in de gewenste structuur van het omgevingsplan.
Per onderwerp uit de verordening moet wel goed bekeken worden of hiervoor al regels in de bestemmingsplannen zijn opgenomen.
Als deze onderling strijdig zijn, kunnen die regels indien nodig, worden vervangen door de regels uit de verordeningen. Hiervoor moeten wel voorrangsbepalingen worden opgenomen.

Voordelen: Voordeel van deze benadering is dat de regels uit de verordening gelijk onderdeel zijn van het omgevingsplan en dus ook gelijk digitaal raadpleegbaar in het DSO. Deze benadering sluit goed aan bij de één-document-gedachte van de Omgevingswet.
Ten opzichte van de bouwsteen geldt dat de verordeningen niet steeds aangepast hoeven te worden. Nu de regels uit de lokale verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving gelden voor het hele plangebied is een gemeente in één keer klaar. Dat scheelt werk als de komende jaren het tijdelijke omgevingsplan voor de verschillende deelgebieden binnen de gemeente wordt aangepast.
De regels kunnen ook geannoteerd worden en er kunnen toepasbare regels voor geschreven worden. Met de werkzaamheden kan ook vóór inwerkingtreding al worden gestart. Zelfs vaststelling kan al voor die datum, als de terinzagelegging voor beroep maar ná de inwerkingtredingsdatum plaatsvindt.

Nadelen: Nadeel van deze benadering is dat goed gekeken moet worden naar de verhouding met de regels uit de bestemmingsplannen.
De inventarisatie van de regels wordt hierdoor intensiever, nu alle bestemmingsplannen van de gemeente in een keer gecontroleerd moeten worden op regels die mogelijk een overlap vormen met regels uit verordeningen. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om onderwerpen zoals evenementen, standplaatsen en regels voor houtopstanden.
De verwachting is echter dat de overlap meevalt. Bij de bouwsteen kan deze stap gebiedsgericht uitgevoerd worden en bij de VFL vindt deze stap bij de implementatie van de artikelen in het omgevingsplan plaats.

De hiervoor besproken stappen gaan over het inhoudelijk aanpassen van gemeentelijke verordeningen en het (uiteindelijk) opnemen daarvan in het omgevingsplan. Gemeenten hebben hier tot 31 december 2029 de tijd voor.

Los van deze, zojuist besproken stap uit de Regelanalyse van Rho, is het belangrijk te weten dat gemeenten vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aantal gemeentelijke verordeningen technisch moeten aanpassen, willen zij ná inwerkingtreding verder kunnen werken met deze gemeentelijke verordeningen. Met de komst van de Omgevingswet vervalt namelijk een aantal wetten die als grondslag dienen voor gemeentelijke verordeningen. Hierbij gaat het onder andere om delen van de APV, de afvalstoffenverordening en de erfgoedverordening.
Deze technische aanpassing is één van de minimale acties die door de VNG zijn benoemd.