De reis naar het omgevingsplan (Stap 7) – gemeentelijke verordeningen

De één-document-gedachte van de Omgevingswet brengt met zich mee dat de regels uit de gemeentelijke verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving mee gaan naar het omgevingsplan. Daarom wordt het tijd om met de inventarisatie van de gemeentelijke verordeningen aan de slag te gaan. In deze blog gaan we kijken welke regels over de fysieke leefomgeving relevant zijn. Welke MOGEN wel/niet worden opgenomen en welke regels MOETEN mee naar het omgevingsplan?

Tijdelijk omgevingsplan

Op het moment van in werking treden van de Omgevingswet heeft elke gemeente van rechtswege het tijdelijke omgevingsplan. Deze bestaat uit de geldende bestemmingsplannen, beheersverordeningen, uitwerkings- en wijzigingsplannen, exploitatieplannen, inpassingsplannen, bodemkwaliteitskaarten en de bruidsschat van het Rijk.
Voor een drietal gemeentelijke verordeningen geldt dat zij (deels) deel uitmaken van het tijdelijke omgevingsplan. Hierbij gaat het om de regels over:

  • archeologie uit de Erfgoedverordening;
  • geurbelasting door veehouderijen op een geurgevoelig object in een gemeentelijke Geurverordening;
  • afvloeiend hemelwater of grondwater in de riolering. Deze regels zijn opgenomen in een gemeentelijke verordening afvoer regen- en grondwater.

Inhoudelijk aanpassen gemeentelijke verordeningen

Voor de regels uit de overige gemeentelijke verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving, geldt dat gemeenten tot 31 december 2029 de tijd hebben om deze over te brengen naar het omgevingsplan.

Maar hoe bepaal je nu welke regels een plek moeten krijgen in het omgevingsplan?

De VNG en BZK hebben samen met De Publieke Zaak en Rho Adviseurs hiervoor de handreiking ‘Verordeningen en het omgevingsplan’ opgesteld.
In deze handreiking is een stroomschema opgenomen aan de hand waarvan de gemeentelijke verordeningen beoordeeld kunnen worden.

Met het doorlopen van het stroomschema kunnen de regels uit de gemeentelijke verordeningen worden onderverdeeld in drie categorieën:

MAG NIET-categorie

Regels die vallen in deze categorie MOGEN NIET worden opgenomen in het omgevingsplan. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt in:

  • Regels die buiten de reikwijdte van de Omgevingswet vallen
    De reikwijdte van de Omgevingswet is geregeld in artikel 1.2 en 1.3 Ow. Regels met een ander onderwerp of motief dan de fysieke leefomgeving óf regels die niet gaan over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om een verordening die is vastgesteld op grond van artikel 8 van de Participatiewet.
  • Regels op grond van bijzondere wetten
    Artikel 1.4 Ow bepaalt dat de Omgevingswet niet van toepassing is op onderwerpen die wel zien op de fysieke leefomgeving maar die bij of krachtens een andere wet uitputtend zijn geregeld. Deze regels mogen dus niet worden opgenomen in het omgevingsplan.
  • Regels genoemd in artikel 2.1 lid 2 Omgevingsbesluit
    In dit artikel is een aantal regels expliciet genoemd die niet mogen worden meegenomen naar het omgevingsplan. Hierbij gaat het ten eerste om regels die (deels) wel betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, maar die hoofzakelijk worden gesteld met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Ten tweede gaat deze bepaling over regels met strafbaarstellingen en over financiële regels.

MOET-categorie

Regels die in deze categorie vallen moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. Hiervoor zijn verschillende grondslagen te vinden in de Omgevingswet:

  • Afdeling 2.5 Omgevingswet
    Wanneer regels over verplicht op te nemen onderwerpen (op grond van afdeling 2.5 Omgevingswet) zijn opgenomen in een gemeentelijke verordening, moeten deze regels verplaatst worden naar het omgevingsplan. Hierbij gaat het om instructieregels van het Rijk en provincie.
  • Artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet
    Op grond van dit artikel moeten regels uit de lokale verordeningen worden opgenomen in het omgevingsplan, indien het gaat om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan regels over geur, geluid en parkeren.
  • Artikel 2.7 Omgevingswet jo. artikel 2.1 lid 1 Omgevingsbesluit
    Regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten eveneens worden opgenomen in het omgevingsplan. Daarvan is sprake als het gaat om een directe fysieke ingreep door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven als ondergronds.

MAG-categorie

Tot slot zijn er nog artikelen uit de lokale verordeningen die vallen in de ‘mag’-categorie. Hierbij gaat het over gevolgen voor de fysieke leefomgeving die voortvloeien uit:

  • het gebruik van onderdelen van de fysieke leefomgeving;
  • het gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
  • activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt;
  • het nalaten van activiteiten.

Hierbij gaat het bijvoorbeeld om regels die gesteld zijn op grond van artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo.
Bij deze categorie moet de gemeente een keuze maken waar de desbetreffende regel wordt opgenomen.

Wil de gemeente deze regels opnemen in het omgevingsplan
óf blijven deze regels in de verordening staan?

 

En nu?

De inventarisatie van alle verordeningen die gelden is gedaan. Het stroomschema is doorlopen. De regels zijn gecategoriseerd. Hiermee is duidelijk geworden welke onderdelen van de gemeentelijke verordeningen overgaan naar het omgevingsplan. Nu kunnen we de stap zetten richting het herschrijven van artikelen in de stijl van het omgevingsplan. Hierin hebben wij de keuze uit 3 verschillende varianten.

Optie 1: Verordening fysieke leefomgeving

Eén van de mogelijkheden is het opstellen van een Verordening fysieke leefomgeving (VFL). Hierbij gaat het om een lokale verordening waarin alle regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Deze verordening wordt vastgesteld en bestaat de komende jaren naast het tijdelijke omgevingsplan.
Bij het opstellen kan worden gekozen voor een bundeling van de bestaande artikelen om deze, in een latere fase, te herschrijven als basis voor toepasbare regels. Een voorbeeld van deze werkwijze is de Verordening fysieke leefomgeving die inmiddels door onder andere de gemeenten Deventer, Leiden of Meppel zijn opgesteld. Dit noemen we een Verordening fysieke leefomgeving ‘oude stijl’.

Voordelen: Dit is een overzichtelijke manier van werken. De VFL bestaat de komende jaren, net als de andere lokale verordeningen, naast het omgevingsplan. Zodra het omgevingsplan voor de hele gemeente klaar is, moeten de artikelen uit de VFL worden overgezet naar het omgevingsplan.

Nadelen: Bij de VFL moet na het integreren hiervan in het omgevingsplan nog wel een slag worden gemaakt in het herschrijven van de artikelen, zodat deze in de structuur en systematiek van het omgevingsplan passen. De regels moeten worden gekoppeld aan deelgebieden en geannoteerd.
Door het maken van een VFL en deze in te voegen op het moment dat het omgevingsplan voor de gehele gemeente van toepassing is, worden de regels betrekkelijk laat toegevoegd. Zij maken de eerst komende tijd geen deel uit van het omgevingsplan en zijn dan ook niet digitaal raadpleegbaar in het DSO. 

 

Optie 2: Bouwsteen

Een andere manier waarop de regels uit de verordeningen een plaats kunnen krijgen in het omgevingsplan is door middel van het maken van een bouwsteen. Hierbij gaat het om een set met regels die aangehaakt kunnen worden op het moment dat een gemeente bezig gaat met het wijzigen van het omgevingsplan. Hier worden de regels zo geformuleerd dat deze in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen en de basis kunnen vormen voor toepasbare regels. Indien een gemeente bezig gaat met het maken van het omgevingsplan of deelomgevingsplannen, kan de bouwsteen hieraan toe worden gevoegd. Dit betekent dat de regels uit de bouwsteen gebiedsgericht worden opgenomen in de betreffende wijziging van het omgevingsplan. Het kan hierbij gaan om een grote gebiedsontwikkeling of een kleine ontwikkeling op één perceel.

Voordelen: Deze manier van het implementeren van de regels heeft als voordeel dat de regels uit de lokale verordeningen gebiedsgewijs toegevoegd worden aan de deelomgevingsplannen of het omgevingsplan. De regels worden op die manier gelijk onderdeel van de deelomgevingsplannen of het omgevingsplan en zijn direct digitaal raadpleegbaar. Ook kunnen ze goed op maat worden gemaakt voor het betreffende deelgebied.

Nadelen: Een nadeel van deze benadering is dat de regels uit de lokale verordeningen versnipperd van toepassing zijn. Een deel van de regels is vanaf 1 januari 2023 opgenomen in het tijdelijke omgevingsplan.
Daarnaast gelden de lokale verordeningen voor die gebieden waarvoor het tijdelijke omgevingsplan nog niet is gewijzigd. Voor de gebiedsontwikkelingen waar een wijziging van het tijdelijke omgevingsplan wordt gemaakt, vallen de regels uit de lokale verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan. Daarbij geldt dat de lokale verordeningen elke keer moeten worden aangepast, indien voor een deelgebied het omgevingsplan wordt gewijzigd. De gemeente kan er wel voor kiezen om de bouwsteen alleen aan te haken bij grotere gebiedsontwikkelingen of de deelgebieden waarvoor straks een omgevingsplan wordt gemaakt.
Het is beter om deze regels buiten beschouwing te laten bij kleine ontwikkelingen, anders ontstaat er een versnippering aan regelgeving.

 

Optie 3: Thematische wijziging van het omgevingsplan

Tot slot kunnen de regels uit de lokale verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving op een vergelijkbare manier worden toegevoegd aan het omgevingsplan als de bruidsschat (deze regels zitten in Hoofdstuk 22 van de omgevingsplannen van alle gemeenten). Hierbij worden de regels als een thematische laag over het gemeentelijke gebied uitgestreken. Het invoegen van de regels is een wijziging van het omgevingsplan. De regels zijn daarmee onderdeel van het nieuwe deel.

Deze manier van implementatie kan vorm worden gegeven door een extra hoofdstuk toe te voegen aan het omgevingsplan óf door de regels uit de verordeningen in te passen in de gewenste structuur van het omgevingsplan.
Per onderwerp uit de verordening moet wel goed bekeken worden of hiervoor al regels in de bestemmingsplannen zijn opgenomen.
Als deze onderling strijdig zijn, kunnen die regels indien nodig, worden vervangen door de regels uit de verordeningen. Hiervoor moeten wel voorrangsbepalingen worden opgenomen.

Voordelen: Voordeel van deze benadering is dat de regels uit de verordening gelijk onderdeel zijn van het omgevingsplan en dus ook gelijk digitaal raadpleegbaar in het DSO. Deze benadering sluit goed aan bij de één-document-gedachte van de Omgevingswet.
Ten opzichte van de bouwsteen geldt dat de verordeningen niet steeds aangepast hoeven te worden. Nu de regels uit de lokale verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving gelden voor het hele plangebied is een gemeente in één keer klaar. Dat scheelt werk als de komende jaren het tijdelijke omgevingsplan voor de verschillende deelgebieden binnen de gemeente wordt aangepast.
De regels kunnen ook geannoteerd worden en er kunnen toepasbare regels voor geschreven worden. Met de werkzaamheden kan ook vóór 1 januari 2023 al worden gestart. Zelfs vaststelling kan al voor die datum, als de terinzagelegging voor beroep maar ná de inwerkingtredingsdatum plaatsvindt.

Nadelen: Nadeel van deze benadering is dat goed gekeken moet worden naar de verhouding met de regels uit de bestemmingsplannen.
De inventarisatie van de regels wordt hierdoor intensiever, nu alle bestemmingsplannen van de gemeente in een keer gecontroleerd moeten worden op regels die mogelijk een overlap vormen met regels uit verordeningen. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om onderwerpen zoals evenementen, standplaatsen en regels voor houtopstanden.
De verwachting is echter dat de overlap meevalt. Bij de bouwsteen kan deze stap gebiedsgericht uitgevoerd worden en bij de VFL vindt deze stap bij de implementatie van de artikelen in het omgevingsplan plaats.

Technisch aanpassen gemeentelijke verordeningen

De hiervoor besproken stappen gaan over het inhoudelijk aanpassen van gemeentelijke verordeningen en het (uiteindelijk) opnemen daarvan in het omgevingsplan. Gemeenten hebben hier tot 31 december 2029 de tijd voor.

Los van deze, zojuist besproken stap uit de Regelanalyse van Rho, is het belangrijk te weten dat gemeenten vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aantal gemeentelijke verordeningen technisch moeten aanpassen, willen zij ná inwerkingtreding verder kunnen werken met deze gemeentelijke verordeningen. Met de komst van de Omgevingswet vervalt namelijk een aantal wetten die als grondslag dienen voor gemeentelijke verordeningen. Hierbij gaat het onder andere om delen van de APV, de afvalstoffenverordening en de erfgoedverordening.
Deze technische aanpassing is één van de minimale acties die door de VNG zijn benoemd.

Nu we uitgebreid hebben stilgestaan bij de voor het omgevingsplan relevante regels en hoe ermee om te gaan, is het eindstation van onze reis bijna in zicht. Met nog maar een paar stappen te gaan, waarin we u mee gaan nemen in het verhaal over. de wijze van regelen (juridische regels), toepasbare regels, de regelfilosofie en de inhoud en opzet van het wijzigingsbesluit, heeft u de Regelanalyse van Rho van A tot Z doorlopen en bent u goed voorbereid op het maken van een echt omgevingsplan. Meer hierover vertellen wij u graag in onze volgende blog.

Rho Adviseurs