Zienswijze niet langer verplicht om in beroep te kunnen

In de recente uitspraak van De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bepaald, dat het indienen van een zienswijze tegen een ontwerpbesluit niet langer verplicht is om daarna in beroep te kunnen gaan.

Waarom gebeurt dit?

In Nederland hanteren we een systeem dat voorschrijft, dat voor grotere omgevingsrechtelijke besluiten eerst een zienswijze op een ontwerpbesluit wordt ingediend. Dit maakt onderdeel uit van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Die procedure geldt niet alleen voor bestemmingsplannen, maar ook vaak voor omgevingsvergunningen voor afwijken van het bestemmingsplan, Natuurbeschermingswetvergunningen die samen gaan met een omgevingsvergunning óf een revisievergunning voor een inrichting.

Het indienen van een zienswijze is een voorwaarde om daarna ook in beroep te mogen procederen tegen het besluit. Deze voorwaarde is onlangs getoetst door het Europese Hof van Justitie. Het Europese Hof heeft geoordeeld dat deze voorwaarde in strijd is met het Verdrag van Aarhus, waar Nederland ook bij aangesloten is. Dit verdrag schrijft onder andere voor dat lidstaten bij milieuaangelegenheden de toegang tot de rechter niet mogen beperken. Het Europese Hof ziet de voorwaarde van het eerst indienen van een zienswijze als een beperking.

Wat verandert er?

Omdat het Nederlandse bestuursprocesrecht op dit punt in strijd is met het Verdrag van Aarhus, moet de wet worden aangepast. De uitspraak van de Afdeling geldt totdat de wet is aangepast. Ook betekent de uitspraak dat er twee dingen veranderen:

  1. De Afdeling heft de voorwaarde van een zienswijze om in beroep te mogen gaan op. De Afdeling doet dit niet alleen voor besluiten over milieuaangelegenheden, maar voor alle omgevingsrechtelijke besluiten die met een uitgebreide procedure zijn voorbereid.

    De Afdeling doet dit omdat omgevingsrechtelijke besluiten in Nederland vaak een mix van zowel ruimtelijke als milieuaangelegenheden bevatten. Het is daarom niet eenvoudig te bepalen of een omgevingsrechtelijk besluit wel of niet onder het bereik van het Verdrag van Aarhus valt.
    Om die discussie te vermijden, wordt voor deze praktische oplossing gekozen.

  2. De Afdeling heft de zogeheten ‘onderdelentrechter’ op.
    Die onderdelentrechter houdt in dat in beroep alleen die besluitonderdelen aan bod mogen komen, die ook in de zienswijze waren benoemd. Indien in de zienswijze bijvoorbeeld niets is gezegd over het besluitonderdeel ‘Ecologie’, mag dit niet alsnog in beroep.

    De Afdeling heft ook dit systeem op. Het zou niet eerlijk zijn als een partij die wel een zienswijze heeft ingediend gebonden is aan de onderdelentrechter, maar een partij die geen zienswijzen indiende en in beroep gaat niet.

Welke gevolgen heeft dit?

Het indienen van zienswijzen wordt vaak gezien als eerste filter op een ontwerpbesluit. Uit de ingediende zienswijzen wordt duidelijk hoe een besluit valt bij betrokkenen: welke partijen vinden iets van een besluit en op welke onderdelen van een besluit hebben zij opmerkingen?
Eventuele foutjes in een besluit kunnen ook nog worden opgemerkt en gerepareerd door de gemeenteraad.

De functie van eerste filter komt deels te vervallen als niet langer alle partijen verplicht zijn een zienswijze in te dienen. Daarmee wordt ook de inschatting van het verloop en de risico’s in beroep lastiger. In beroep kunnen zich immers nog nieuwe partijen melden en kunnen nog nieuwe onderwerpen aan bod komen. Omdat ook het ‘foutjesfilter’ weg is, zal de Afdeling vaker pas in beroep gebreken constateren die dan, waar mogelijk, met een bestuurlijke lus kunnen worden gerepareerd. Het kan ook leiden tot strategisch procederen bij partijen die tegen een besluit zijn. Zij kunnen de kaarten langer tegen de borst houden.

Voor de volledige uitspraak van de Raad van State