De reis naar het omgevingsplan (Stap 5) – Het Bkl

Je zult er maar voor gesteld staan als planjurist. Het ene moment schrijf je grotendeels op routine regels die de goede ruimtelijke ordening borgen; het volgende moment word je gevraagd om regels die de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (de ‘etvfal’) te borgen.

In de voorgaande stappen in onze reis, hebben we laten zien dat de evenwichtige toedeling van functies aan locaties zowel breder is (meer thema’s) als dieper gaat (meer in detail) dan de goede ruimtelijke ordening. Om inzicht te krijgen in hoe groot de opgave is om de regels voor de evenwichtige toedeling van functies op locaties op (digitaal) papier te krijgen, hebben we tot nu toe vier stappen in de regelanalyse gezet. Daarmee hebben we in kaart gebracht welk deel het Rijk daarvoor (met het Bbl, het Bal en de bruidsschat) voor haar rekening genomen heeft. Over de bruidsschat komen we overigens in het vervolg nog te spreken.

Het Bkl is één van de vier uitvoeringsbesluiten onder de Omgevingswet, dat zich richt tot de overheid. Daar waar het Omgevingsbesluit zich op rollen en procedures richt, richt het Bkl zich op de inhoud.

In het Bkl zijn direct werkende grenswaarden (omgevingswaarden) voor verschillende thema’s van de fysieke leefomgeving opgenomen (waterveiligheid, luchtkwaliteit en waterkwaliteit) en krijgen lagere overheden specifieke opdrachten om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld door bronbeheer) te borgen.
Je zou kunnen zeggen dat het Rijk met het Bkl kaders schept om enkele, cruciale onderwerpen van de fysieke leefomgeving, waarvoor lagere overheden aan de lat staan, in goede banen te leiden. Deze zijn door het Bkl gecontroleerd gedelegeerd.

Voor het opstellen van het omgevingsplan is met name hoofdstuk 5 van het Bkl interessant. In dit hoofdstuk zijn ‘instructieregels’ (lees: opdrachten) voor de uitwerking van een aantal thema’s in het omgevingsplan opgenomen, te weten:

Deze publicatiereeks leent zich er niet voor om op al deze thema’s in detail in te gaan. Daarom wordt hier alleen kort stilgestaan bij enkele ‘moet’- en ‘kan’-bepalingen in de instructieregels voor de hiervoor genoemde thema’s.

Op grond van de instructieregeling moet in het omgevingsplan rekening worden gehouden met risico’s van branden, rampen en crises. Dit is breder dan alleen het thema externe veiligheid, dat we onder het oude stelsel kennen van risicovolle inrichtingen, transport van gevaarlijke goederen en ondergrondse (gas)buisleidingen. Voor deze laatste categorieën wordt de vertrouwde systematiek van het plaatsgebonden risico gehanteerd. Het groepsrisico heeft een eenvoudigere vorm gekregen met een uitwerking op grond van afstanden, waarbinnen een afwegingsruimte aan de gemeente is gegund.

De verbrede reikwijdte voor wat betreft veiligheid, maakt dat bij het opstellen van het omgevingsplan ook moet worden overwogen of daaraan regels moeten worden verbonden over het risico op overstromingen, de locaties waar vitale infrastructuur (zoals telefooncentrales) wordt toegestaan en regels over ontruimingen en hulpverlening bij grote festivals. De onderstaande publicatie van landelijke veiligheidsregio’s biedt hiervoor houvast.

Artikel 5.37 van het Bkl schrijft voor dat in het omgevingsplan rekening wordt gehouden met de gevolgen die dit omgevingsplan kan hebben voor het beheer van watersystemen. Dit beheer van watersystemen is door de waterschappen geborgd met de waterschapsverordening. Feitelijk komt deze instructieregel erop neer dat met het omgevingsplan geen activiteiten mogen worden toegestaan, die strijdig zijn met deze waterschapsverordening. Deze strijdigheid wordt dan in afstemming met het waterschap verkend.

Overigens zullen de waterschapsverordeningen daar, waar nodig, instructieregels bevatten die uitgewerkt moeten worden in het omgevingsplan. Voor de waterstaatswerken die in beheer bij het Rijk zijn, zijn in het Bkl concrete instructieregels opgenomen.

Alleen als het plan de aanleg of wijziging van een wegtunnelbuis van 100 meter of meer of de aanleg van een autoweg of autosnelweg mogelijk maakt, moet worden onderzocht of dit geen strijdigheid met de omgevingswaarden oplevert.
Daarnaast geldt deze onderzoeksverplichting (en eventueel opnemen van planregels) ook voor de aanleg van wegen, vaarwegen en spoorbanen of toestaan van milieubelastende activiteiten in aangewezen agglomeraties. In dat kader kan ook gebruik gemaakt worden van de bekende nibm-regeling (‘niet in betekenende mate’).

De instructieregel over de geluidparagraaf van het omgevingsplan, kent een aantal hoofdstukken. Allereerst is er het deel dat over milieubelastende activiteiten handelt. Dit is een breder begrip dan we zijn gewend. Het gaat hier niet alleen over activiteiten die voorheen onder het begrip ‘inrichting’ van de Wet milieubeheer vielen, maar ook over bijvoorbeeld het legen van glascontainers, het dichtslaan van deuren op parkeerterreinen en het gebruik van bladblazers bij het onderhoud van openbare parken. (Dit is bijvoorbeeld één van de redenen waarom de geluidregels van de Bruidsschat onvoldoende invulling aan de instructieregels geven).

De instructieregel geeft de gemeente ruimte om de regels in haar omgevingsplan naar eigen inzicht in te vullen. Daarvoor hóeven geen normen opgenomen te worden, maar dat mág wel. In de instructieregel zijn daarvoor als het ware een hele batterij aan voorbeeldregels opgenomen. Maar het staat de gemeente vrij om de geluidkwaliteit in plaats daarvan met middelvoorschriften te regelen. Zolang met deze regels maar de evenwichtige toedeling van functies aan locaties geborgd wordt.

De instructieregel omvat ook het deel van de voormalige Wet geluidhinder, dat de geluidbelasting door zoneringsplichtige bronnen op geluidgevoelige gebouwen en locaties reguleert. Daarbij is de hogere grenswaardenprocedure vervangen door een motiveringsplicht. Gemotiveerd moet worden waarom het acceptabel is dat een geluidgevoelig gebouw of locatie binnen een aandachtgebied rond een voormalige zoneringsplichtige bron wordt toegestaan.

Daarnaast bestaat de verplichting om de geluidreferentiepunten rond een industrieterrein vast te leggen met het omgevingsplan én de verplichting om regels te stellen aan de activiteiten op dit industrieterrein om de daar geldende omgevingswaarden te borgen.

Tot slot stelt de instructieregel voorwaarden aan de regels die in een omgevingsplan worden opgenomen over het geluid van schietterreinen en windturbines.

Als een omgevingsplan activiteiten toelaat die kunnen leiden tot waarneembare trillingen in trillingsgevoelige gebouwen, dan moeten er in dit plan regels worden opgenomen waarmee wordt geborgd dat geen ontoelaatbare trillingshinder optreedt. Ook voor trillingen zijn er in de instructieregel als het ware voorbeeldregels opgenomen, die in het omgevingsplan kunnen worden overgenomen om aan deze instructieregel te voldoen. Deze voorbeeldregels komen overeen met de richt- en streefwaarden uit de meet- en beoordelingsrichtlijn B, “Hinder voor personen in gebouwen” van de voormalige Stichting Bouwresearch.

De instructieregel over bodemkwaliteit in het Bkl is bijna net zo uitgebreid als die voor veiligheid en geluid (en geur, maar die volgt nog). Om te beginnen moeten de grenswaarden voor de toelaatbare kwaliteit van de bodem in de planregels worden vastgesteld en de maatregelen worden beschreven die moeten worden getroffen als deze worden overschreden.

Bij het vaststellen van de grenswaarden komt de gemeente afwegingsruimte toe, mits daarbij maar rekening gehouden wordt met de interventiewaarden voor de bodemkwaliteit. Daarnaast worden in de instructieregel voorwaarden gesteld aan de mogelijkheden die in het omgevingsplan worden geboden voor het bouwen en gebruik van bodemgevoelige gebouwen, gelet op de kwaliteit van de bodem waarop deze worden gebouwd.

Naast de grenswaarden voor de bodemkwaliteit en waarborgen voor deze bodemkwaliteit bij bodemgevoelige gebouwen, stelt de instructieregel ook voorwaarden aan het op of in de bodem brengen van grond en baggerspecie. Zo kunnen in het omgevingsplan bodembeheergebieden worden aangewezen en moet de landbodem worden ingedeeld in bodemfunctieklassen. Daarmee reguleert het omgevingsplan welke kwaliteit van de bodem en baggerspecie binnen welk deelgebied binnen de gemeente mag worden gebruikt.

Op grond van de instructieregel voor geur moet in het omgevingsplan rekening worden gehouden met de geurbelasting door activiteiten ter hoogte van geurgevoelige gebouwen. Het omgevingsplan zorgt ervoor dat deze geurbelasting aanvaardbaar is. De instructieregel bevat specifieke regels voor de geurbelasting door afvalwaterzuiveringen voor stedelijk afvalwater, het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven en andere agrarische activiteiten. De instructieregels over het houden van landbouwhuisdieren en overige agrarische activiteiten stemmen grotendeels overeen met de regels die we onder het oude recht kennen van de Wet geurhinder en veehouderij.

Het Bkl biedt de gemeenten ten opzichte van dit oude stelsel een grote afwegingsruimte; de geurbelasting die met het omgevingsplan mogelijk kan worden gemaakt ligt tot twee maal zo hoog als de normstelling in het ‘oude’ stelsel.

Op grond van de instructieregels van het Bkl mogen de activiteiten die met een omgevingsplan worden toegestaan, geen belemmering vormen voor de bestemming die daaraan is gegeven binnen reserveringsgebieden voor autowegen, autosnelwegen, hoofdspoorwegen, buisleidingen van nationaal belang, het project Mainportontwikkeling Rotterdam en de Parallelle Kaagbaan.

Op grond van de instructieregel uit paragraaf 5.1.7 van het Bkl moeten er in het omgevingsplan regels worden opgenomen die waarborgen dat geen activiteiten worden toegelaten, die de staat en werking van:

belemmeren.

De instructieregels van hoofdstuk 5 van het Bkl bepalen dat omgevingsplannen regels kunnen bevatten over het bouwen en in stand houden van verschillende woningtypen (bijvoorbeeld sociale huur en –koopwoningen) en dat met de planregels rekening gehouden moet worden met de toegankelijkheid van de openbare ruimte voor personen met een functiebeperking.

Daarnaast moeten in het omgevingsplan het beperkingengebied op grond van de Wet lokaal spoor, de bebouwingscontour jacht volgens het Bal en de bebouwingscontour houtkap op grond van het Bal worden aangewezen.

Tot slot moet het omgevingsplan regels bevatten waarmee wordt geborgd dat lozingen die niet afkomstig is van activiteiten die door het Bal worden gereguleerd en worden geloosd op een openbaar riool, voldoen aan de eisen op grond van de richtlijn stedelijk afvalwater.

Ondanks het ingekaderde karakter van de afwegingsruimte die door de instructieregels ontstaat, biedt het Bkl niettemin veel ruimte aan de gemeente om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te sturen.
Als de gemeente gebruik wil maken van deze afwegingsruimte, zal zij dit goed moeten motiveren. Waar de milieuthema’s bij het opstellen van het bestemmingsplan vaak met name het vraagstuk van inpassen van het plan binnen deze kaders met zich meebrengt, vraagt het opstellen van een omgevingsplan ook om het kunnen vormgeven van deze kaders. Dit brengt andere vragen voor de milieukundigen met zich mee.

Daarnaast zullen deze deugdelijk onderbouwde, op het specifieke deelgebied afgestemde kaders ook moeten worden uitgewerkt in juridische planregels. Dat vraagt om diep gewortelde deskundigheid op gebied van milieukunde en recht.
Het uitwerken van de instructieregels van het Bkl lijkt daardoor, ondanks dat deze maar enkele thema’s van de fysieke leefomgeving raken, erg complex en omvangrijk. Maar gelukkig hoeft u ze bij het opstellen van het omgevingsplan niet allemaal zelf te verzinnen!